乌兰计村“532”工作法
嘎查村“532”工作法的应用，实现了嘎查村公共事务由“人治”到“法治”的过渡，规范了嘎查村重大事项全程的管理，强化了基层干部履职情况的监管，保证了村民自治合法化、村务处置公正化、管理服务便民化。
一、背景与起因
通辽市开鲁县是个农业经济类型县,随着农村牧区经济社会的快速发展和利益格局的不断变化，一个时期，群众各类信访问题越来越突出，经常性的越级上访不仅牵扯了各级干部的大量精力，而且严重影响了社会的稳定发展。从开鲁县近几年发生的信访事件看，绝大多数来自基层的嘎查村，而诉求的事项主要集中在资源发包、资产处置和资金管理等群众普遍关注的热点、难点问题上。出现这一问题，嘎查村级事务决策不民主、管理不规范、公开不到位是根本原因，部分嘎查村干部不依法办事、不按章理事、不秉公处事是主要症结，特别是嘎查村“两委”换届后，嘎查村级党组织在作用发挥上存在着“失位”、“错位”等现象，群众在对嘎查村级重大事务监督环节上还有“盲区”。为有效破解这一难题，2010年，开鲁县在认真落实嘎查村级事务“四议两公开”的基础上，以《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织条例》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发【2004】17号）等法律规章为依据，创造性地提出了嘎查村“532”工作法，通过在吉日嘎郎吐镇先行试点，2011年在全县217个嘎查村全面推开，2012年、2013年分别在通辽市和内蒙古自治区推广。
二、内容与流程
（一）主要内容。所谓嘎查村“532”工作法，是指嘎查村级所有重大事项的处置，都必须严格履行“五道程序”、依次通过乡镇党委政府的“三次把关”、坚持实行“两个公开”。
“五道程序”即嘎查村党组织酝酿提议、“两委”联席会议讨论完善、党员大会修订审议、嘎查村民代表会议或嘎查村民会议表决通过、嘎查村“两委”班子共同组织实施。
“三次把关”即上述事项的处置，都必须在规定的时限内由苏木乡镇嘎查村务协调指导小组负责三次指导把关。第一次是对嘎查村“两委”联席会讨论形成的决策意见是否可行进行把关；第二次是对党员大会和嘎查村民代表会议或嘎查村民会议审议表决的程序是否合法，依据、定性是否准确恰当进行把关；第三次是对嘎查村议定事项组织实施过程及日常发生的财务收支账目进行入村“审结”把关。
“两个公开”即决议执行前向群众公开实施方案，决议执行后向群众公开实施过程及结果。
（二）工作流程
1、嘎查村党组织会议酝酿提议。对嘎查村重大事项及关系村民切身利益的重要问题，由嘎查村党组织在广泛听取意见、认真调查论证的基础上，提出初步意见。提出的意见要符合法律和政策规定，符合本嘎查村发展实际，体现群众意愿。
2、嘎查村“两委”联席会议讨论完善。由嘎查村党组织书记主持召开“两委”联系会议，对嘎查村党组织初步意见进一步讨论完善。对意见分歧较大的事项，可采取口头、举手、无记名投票等方式进行表决，按照少数服从多数的原则形成决策方案。
3、苏木乡镇第一次把关。由苏木嘎查村务协调指导小组对嘎查村“两委”联席会议讨论议定的决定方案是否符合法律规定和政策要求进行把关。
4、嘎查村党员大会修订审议。对经苏木乡镇嘎查村务协调指导小组把关的嘎查村“两委”讨论议定的决策方案，提交党员大会审议。根据党员大会审议时提出的意见建议，对决策方案进行充实完善。嘎查村党员大会未审议通过的，暂缓实施。
5、嘎查村民会议或嘎查村民代表会议表决通过。党员大会审议通过的拟定方案，提交嘎查村民会议或嘎查村民代表会议表决，并形成决议。
6、苏木乡镇第二次把关。苏木乡镇嘎查村务协调指导小组依据有关法律法规，对嘎查村民会议或嘎查村民代表会议表决通过决议的程序是否合法，内容是否符合法律法规及政策要求等进行把关。
7、公开方案。决议执行前要将实施方案向广大群众公示，公示时间不少于7天。
8、嘎查村“两委”共同组织实施。在嘎查村党组织的领导下，由嘎查村“两委”班子严格按照决议规定的时间、步骤和有关要求，具体负责组织实施。
9、苏木乡镇第三次把关。议定事项执行完毕后，由苏木乡镇嘎查村务协调指导小组组成财务审结小组，入村组织召开由嘎查村“两委”班子成员、村务监督委员会成员、报账员等参加的审结会议，指导村务监督委员会对嘎查村议定事项实施过程中发生的财务收支情况进行把关，嘎查村有关负责人现场答疑解惑，对合理收支核销入账，对不合理收支不予核销。
10、公开结果。对在组织实施过程中遇到的重大情况及实施结果要向全体嘎查村民公布，主动接受群众的监督。
（三）适用范围。“532”工作法主要适用于嘎查村内重大事项及关系嘎查村民切身利益的重大问题。
1、制定嘎查村经济和社会发展总体规划和年度工作计划；
2、嘎查村建设规划，土地（草牧场）征用及补偿分配，土地（草牧场）调整、流转，宅基地审批等事宜；
3、嘎查村公益事业建设及资金使用、招投标方案；
4、嘎查村集体资产、资源的拍卖、发包、租赁、抵押，各类经济合同的签订、变更及执行情况；
5、集体经济项目的立项、承包及收益的使用；
6、大额集体资产购置与处理、集体借贷、集体企业改制；
7、扶贫救济、救灾款物的发放，农村牧区低保、新型农村牧区合作医疗等惠农惠牧政策落实；
8、嘎查村年度财务预算和按规定应报批的重大财务收支。嘎查村享受误工补贴人员及补贴标准；
9、计划生育政策落实方案及执行；
10、其他应当民主决策的重大事项。
三、做法与成效
在吉日嘎郎吐镇取得成功实践的基础上，县委主要领导高度重视，多次召开会议研究部署，在全县所有嘎查村中强力推广“532”工作法。一是加强舆论宣传。采取在各类媒体开办专栏、巡回宣讲、发放宣传单、张贴标语等方式，大力宣传“532”工作法的意义、内容、流程以及取得的实效，主动争取广大农牧民群众的参与和支持。二是注重教育培训。依托县镇党校，分期分批对镇村干部进行专题培训，使他们深入了解“532”工作法的操作规程。三是完善配套制度。制定了嘎查村重大事项报告制度、集体经济组织“三资”管理制度和重大事务民主决策责任追究办法等配套制度办法，增强了可操作性。四是强化督导落实。要求镇党委书记履行“第一责任人”、嘎查村党支部书记履行“直接责任人”职责，组织、纪检、政法等部门协调配合、统筹推进，组成联合督导组对推广工作进行经常性检查，2011年，全县217个嘎查村全面实行“532”工作法。
“532”工作法的实施，使嘎查村级重大事项决策更加科学、管理更加民主、程序更加规范，取得了实实在在的效果。
一是规范了嘎查村干部的用权行为。嘎查村“532”工作法的实施，进一步明晰了嘎查村“两委”班子的职责，有效地规范了嘎查村干部行为，让权力在阳光下运行，让村级事务在监督中透明，不仅构筑了嘎查村干部违规用权的防火墙，也维护了群众的民主权益，同时也充分调动了广大群众参与村级事务管理的积极性。2011年以来，全县经苏木乡镇党委政府指导把关并通过党员大会和村民代表、村民会议表决事项1133项，制止纠正资源发包、土地流转、财务支出等方面的违法违规事项56项，共对嘎查村级财务入村审结7300次，资金5.08亿元，拒绝审结金额达499万元，有效破解了干部监督不到位的难题，减少了干部违规违纪行为的发生。二是维护了农村牧区社会稳定。嘎查村“532”工作法有效解决了新形势下嘎查村干部“软办法不顶用、硬办法不能用、新办法不会用”的问题，通过乡镇党委政府对村级重大事务事前、事中、事后全程把关，从源头上防范和减少了农村牧区矛盾纠纷，促进了维稳工作由被动应付向超前预防转变，全县信访总量逐年下降。2013年全县到县以上越级上访批次和人数与实施新办法前的2010年同比分别下降了82%和85%。开鲁县先后被评为“全国平安建设先进县”和“全国依法治县创建活动先进单位”。吉日嘎郎吐镇过去“三资”管理比较混乱，滥垦滥牧现象时有发生，群众多次越级上访，是全县有名的上访镇。2010年以来，镇党委通过运行“532”工作法，对全镇各村的收支账目进行全面清理，对二轮土地延包外的1300多份机动地、林地合同7000多亩土地资源进行重新鉴定完善发包。通过这些行之有效的措施，实现了村级事务管理的公平公正、公开透明，化解了干群矛盾，理顺了群众心气。三年来，该镇无一例较大规模群众上访事件发生。三是加强了农村牧区基层组织建设。嘎查村“532”工作法的实施，一方面，由于村委会在组织决策村级重大事项前必须由党支部提议和党员大会审议，从而突出了党支部的领导核心地位，进一步理顺了嘎查村“两委”关系，消除了党支部与村委会之间、嘎查村干部和群众之间的相互猜疑，实现了党的领导、民主管理和依法办事三者的有机统一，提高了嘎查村级组织的凝聚力和向心力。另一方面，促进了党组织职能由“行政命令型”向“服务引导型”的转变，实现了“群众动嘴，干部跑腿”，践行了党的根本宗旨，密切了党群干群关系。四是促进了农村牧区各项工作的顺利开展。嘎查村“532”工作法的实施，使镇村两级干部将更多的精力从处理繁杂的信访问题转移到带领群众致富增收、建设美好家园上来，干部的号召力和执行力得到明显提升，推动了全县农村牧区各项工作的开展。2013年全县农牧民人均纯收入达到11246元，同比增长16%。开鲁县先后被评为“全国粮食生产先进县”、“全国村务公开民主管理示范县”、“全国农村集体'三资'管理示范旗县”。
四、启示与思考
一是制度建设是根本。“532”工作法之所以奏效，关键在于抓住了制度建设这个根本，构建起基层民主决策监督管理长效机制，从根本上理顺了权责关系，解决了嘎查村级事务不民主、不公开、不透明等问题，达到了以制度管人、管事的目的。二是组织监管是关键。“532”工作法明确了党组织是机制运行的直接推动者和组织者，实现了党的领导、村民自治与依法办事三者的有机统一。特别是苏木乡镇党委的“三次把关”，强化了组织监管，有力推动了基层党组织工作规范化、村民自治法制化和民主监督程序化。三是群众参与是前提。“532”工作法不折不扣地落实了群众的“四”权，通过最广泛地集中民智、表达民意、凝聚民心、发挥民力，充分激发了群众参与嘎查村级事务的积极性，切实维护了广大群众的合法权益，体现了广大群众的真实愿望。四是责任落实是保证。“532”工作法严格落实苏木乡镇党委书记为“第一责任人”、嘎查村级党组织书记为“第一执行人”、党员和村民代表为“第一监督人”、农牧民为“第一评价人”这“四个第一”责任制，明确了决策、实施、结果全过程责任追究，确保了决策内容、决策程序和任务目标落到实处。
五、创新与发展
（一）创新体现。嘎查村“532”工作法的应用，实现了嘎查村公共事务由“人治”到“法治”的过渡，规范了嘎查村重大事项全程的管理，强化了基层干部履职情况的监管，保证了村民自治合法化、村务处置公正化、管理服务便民化。其创新之处有四点：
一是新机制理清了基层民主管理的新思路。该工作法明确规定了村级重大事务处置，要严格按照“十步工作法”路线图规范操作，一个步骤不减、一个环节不丢，成为嘎查村议事办事的“铁章程”，为当前加强农村社会管理，推进基层政权建设探索了一条成功经验。二是新要求凝聚了村级两委班子的新合力。该工作法明确了村党支部在村民自治制度中的领导核心地位，界定了村党支部和村委会的职责，规范了村级各项重大事务的决策、管理、监督程序，从制度的层面上既体现了党支部的领导核心地位，又保证了村委会依法履行职责、发挥作用。通过理顺关系，明确职责，从根源上解决了村党支部和村委会分工不明确、合作不愉快问题，为强化监督管理奠定了坚实基础。三是新形势找准了乡镇党委政府的职能定位。通过苏木乡镇“三次把关”，把风险评估机制贯穿于村级重大事项处置的全过程，既强化了乡镇党委的服务职能，体现了党的十八大提出的“建设服务型党组织”和“强化党组织的决策监督作用，健全完善民主决策监督管理机制”的时代要求，又找准了乡镇政府发挥指导作用的平台，变事后指导为事前、事中、事后全程跟踪指导，从而做到了“有所为、有所不为”，保证了嘎查村级重大事项在提议、决策、实施三个环节上合理、合法、合规，在一定程度上弥补了“四议两公开”民主决策机制的空白。四是新方法开辟了农村财务管理的新途径。实施“532”工作法过程中，全县改变以往由嘎查村报账员将票据送到镇农经站进行“接审”的做法，在每个月的前5天由苏木乡镇嘎查村务协调指导小组组成“审结”小组，直接入村“审结”上月财务收支原始票据，并对村级已定事务执行后的财务进行当场“审结”，现场答疑，公开监督。“审结”会议在镇“审结”小组的主持下，由嘎查村“两委”班子成员、村务监督委员会成员、村报账员和记录员等人参加，会议严格按照程序规范操作。
（二）推广的可能性。一是嘎查村“532”工作法与“十八大”精神和党的群众路线教育实践活动对调合拍，区市两级党委政府积极推广，部分区外兄弟单位纷纷前来考察学习。二是嘎查村“532”工作法符合农村牧区工作实际，通俗易懂，简便易行，可操作性强，群众干部参与的积极性非常高涨。自治区领导多次到“532”工作法发源地开鲁县调研，并作出该工作法在全区农村牧区全面推广的批示。去年9月下旬，自治区在通辽市召开专项工作现场推进会，目前该项目在内蒙古农村牧区已经开花结果，惠及人口1700多万。三是我县建成了社会管理服务信息平台和农经“三资”信息化管理系统，实现了嘎查村重大事项处置的网络化运行、信息化监管，推动了“532”工作法的科学性发展与推广应用。
（三）存在问题。开鲁县嘎查村“532”工作法在推广过程中也遇到一些困难和阻力。一是极个别基层干部嫌麻烦、怕监督，对嘎查村“532”工作法必要性认识不到位。二是有的村因大力发展劳务经济，部分村民代表外出务工，在家的不理事，理事的不在家，导致个别嘎查村召集党员大会、村民代表会议的难度增大，个别村存在“多事一议”的现象。
六、受益与说明
“'532'工作法是党领导下村民自治机制的成功实践，是规范嘎查村干部用权行为、理顺'两委'关系、创新社会管理模式、实践党的群众路线的一种好做法。”
一是广大农牧民受益，还群众一个明白，增强了向心力。“送吃送喝，不如送个好政策”，这是以前农牧民的心声。“有了好政策，还须好机制”，这是当前广大农牧民的希望。从我县各地推广应用的实践看，“532”工作法确实是我县广大农村牧区有章办事的好机制。村民由衷地说：“532”民主决策村干部行为有度了，村民心中有数了，钱都花在了“刀刃”上，群众在决策过程能参与，决策执行时能监督，村里的大小账目一笔笔按月审结公开，群众心里都有了本明白账。二是基层组织受益，理顺了关系，增强了凝聚力。嘎查村“532”工作法，一方面发挥了嘎查村党组织的领导核心作用，理顺了嘎查村“两委”关系，保障了党员的民主权利，使嘎查村党组织及其党员找到了体现先进性的有效载体，提升了嘎查村党组织的凝聚力、战斗力；另一方面，也找准了新时期镇村党政组织职能定位，转变了干部作风，建设了服务型党组织。“532”工作法实施以来，全县一类嘎查村党组织上升到56%，三类嘎查村党组织下降至5%，同时镇村两级干部通过入村审结财务、入户征求意见，先后为群众代理低保、计生、新农合等事项310多项，办实事好事5000余件，解答各类政策、法规和实用技术咨询10万余人次。三是基层干部受益，还干部一个清白，增强了感召力。嘎查村“532”工作法，使权力在阳光下运作，让事务在监督中透明，不但防止了嘎查村干部的奢私贪占行为，而且也构筑了乡镇干部滥用权力插手嘎查村级事务的“防火墙”，创造了一个廉洁自律的良好平台，客观上从制度和机制上杜绝了腐败风气，保护了干部。同时，也树立了干部的良好形象，基层干部信任度明显提高。
2011年以来，该项目先后被评为全区“十佳特色组织工作”和全市“组织工作优秀创新成果”，在全国村务公开民主管理示范单位经验交流会和区市两级社会管理创新工作会议上进行了经验交流，内蒙古自治区党委办公厅《综合通报》作了专刊通报，中国共产党新闻网、中国政府创新网、内蒙古日报、人民日报、等40多家媒体作了专题报道，给予充分肯定。项目建设以来，先后有近60家、近千人次区内外兄弟单位到开鲁县考察学习交流。